屈茂辉:农村土地成员集体所有的制度变迁

2019-07-10 09:28 加入收藏


内容摘要:我国《物权法》确定的农村土地成员集体所有制度就是我国上世纪五十年代建立的农业生产合作社所有制度的“变化物”。革命根据地时期,互助组开始建立;建国初期农业合作化运动,对入社农民的土地统一入股,社员除按劳动工分得到劳动报酬外,还可以依据入股得到报酬。农业合作化高潮时期建立了三级所有、队为基础的人民公社所有权。《物权法》颁布前,农村集体土地所有权主体呈现虚化的特征,颁布后,农村土地成员集体所有权复归,成员作为所有权的主体,将空泛的集体概念予以细化,有利于调动成员参与集体经济组织经营和管理的热情。

中国农村土地集体所有制长期以来一直是法学界、经济学界、社会学界等广泛关注的一个问题,涉及这一主题的文献有3000多篇。针对学者关于集体所有权主体虚化的众多批评,2007年颁布的《物权法》首次以法律的形式确认了农村集体土地的成员集体所有制度,改变了此前法律“农民集体所有”“劳动群众集体所有”诸如此类比较笼统的规定。

所谓成员集体所有,是指全体成员构成的、形成了组织体的集体作为所有权的主体,成员大会或者成员代表大会是该所有权主体的意思机关和权力机关,成员享有共益权和自益权。概括地说,即集体财产集体所有、集体事务集体管理、集体利益集体分享。相对于此前法律规定的集体所有权,更加明确了集体成员在集体所有权占有、使用、收益、处分等方面的地位。从法律本质来分析,这种所有权就是合作社所有权:社员将自己的财产所有权移转给合作社而享有社员权,合作社对全体社员的移转给合作社的财产享有所有权,合作社的重大事务由社员大会或者社员代表大会以多数决的形式决定,社员享有共益权和自益权。

既然如此,那么就完全可以肯定,我国《物权法》确定的农村土地成员集体所有制度就是我国上世纪五十年代建立的农业生产合作社所有制度的“变化物”。准以此解,那么,从我国农村土地集体所有制度的演进史来认识该制度以达到准确适用该制度,就有着非常积极的意义。顺便值得指出的是,经过这样的历史梳理,我们可以看到,我国农业生产合作社所有制度经历一个渐进的过程但却是中国农村土地改革的一个波澜壮阔的画卷。

革命根据地时期:集体所有的初步探索

中国的农民有着较长时间的互助合作的实践经验。在第二次国内革命战争早期,中国共产党进行土地革命和农村武装割据时,便在革命根据成立了“劳动互助组”、“耕田队”、“犁牛合作社”和消费合作社等多种形式的农民生产和消费的互助组织。革命根据地农业生产合作社的早期试点,井冈山地区的劳动互助社应当是比较有代表性的。在土地革命时期(1927-1937),中国共产党在农村的工作重点就是领导土地革命,即打土豪、分田地,根据地颁布了各自的土地法如《井冈山土地法》和《兴国土地法》等,解决农民的土地问题,同时开始组织农民生产互助与合作。毛泽东也曾给予热情的支持和称赞,指出它们在现阶段,只能是在私有制的基础上,“在自愿原则下”,以“调剂劳动力”为主要任务。据统计,1934年2月,兴国有劳动互助社318个,参社农民15615人;1934年9月,兴国有劳动互助社1206个,参社农民20118人,瑞金、西江、长汀的参社农民分别达到51715人、8987人和23774人。不过,这种互助与合作,仅仅是劳动力、生产工具等方面的相互帮助而已。

进入全面抗日战争时期后,随着革命形势的转变,中国共产党关于农业互助合作的思想理论又有了新的认识,劳动互助组织又有了新的发展。毛泽东曾指出:在经济政策方面,“国营经济和合作经济是应该发展的,但目前的农村根据地内,主要的经济成分还不是国营的,而是私营的,而是让自由资本主义经济得着发展的机会,用以反对日本帝国主义与半封建制度。

中国共产党停止了没收地主土地的政策,改为减租减息,同时在敌后根据地开展大生产运动,组建了更多的农村合作社。不过,这种合作社仍是农民个体经济基础上的劳动互助,但毛泽东等领导同志已经了解到了苏联式的集体农庄:“在边区,我们现在已经组织了许多的农民合作社,不过这些目前还只是初级形式的合作社,需要经过多级发展阶段,才会在以后发展为苏联式的,那种被称为集体农庄的合作社。”

进入解放战争时期,互助合作组又有了进一步的发展,中国共产党的土地政策由减租减息改为耕者有其田,并在 1947 年颁布了《土地法大纲》,此时的农业合作化运动就在土地改革和解放战争的复杂局面下展开了。1946 年在解放较早的地区就开展了劳动互助合作运动,中国共产党的土地政策发生了变化即由减租减息改为耕者有其田,并在1947年颁布了《中国土地法大纲》,宣布“废除封建性及半封建性剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度”,同时开展互助合作工作。到1947年下半年,农业互助组已在黑龙江、嫩江、松江、吉林、辽北、牡丹江和南部地区普及开来,吉林省85%以上的劳动力参加了互助组。”由于全国解放战争还没有结束,虽然在老解放区农业合作化运动已经开展,互助组开始建立,个别地方甚至出现了初级社,但这个时期的互助与合作还很不稳定,各项制度也尚未健全,尤其是初级合作社还仅仅是星星之火。

建国初期的农业合作化运动:成员集体所有制度的形成

伴随着农业合作化的过程,集体的构造过程也分为三个阶段。第一阶段是集体产生的启蒙阶段?,形式为以六至七户人家为一组的互助组,以合作组织的形式为其基本特点。第二阶段是集体产生的初步成型阶段——初级社,将互助组合并成“半社会主义”的或“初级”的农业生产合作社。第三阶段是集体构造基本成型阶段——高级社,其特征是废除了私人土地所有权,实行“按劳取酬 ”的社会主义原则。

1950年6月30日新中国颁布了《土地改革法》,在解放区全面进行土改,到1952年底,全国除西藏等少数偏远地方外土改基本已完成,在中国大地上终于确立了“耕者有其田”的农民土地所有制。众所周知,农民个人所有土地的制度存在天然的制度弊端,受战争、自然灾害等多种因素的影响,不少农民缺乏耕畜、农具和生产资金等生产资料。为克服各种不利因素,全国许多地方的农民纷纷自发组织起来,互帮互助,共同克服困难。为保护农民在发展生产上的个体经济的积极性和劳动互助的积极性,毫无疑问也是列宁斯大林合作化思想及受苏联合作化运动的影响,中国共产党于1951年9月召开第一次农业互助合作会议,作出了《关于农业生产互助合作的决议》,并于12月15日下发各地试行。决议提出了引导农民走上互助合作道路的三种形式,即临时互助组、常年互助组、初级农业生产合作社。互助组一般由几户农民组成,土地、耕畜、家具和产品仍归各户各自所有,各户独立经营,各负盈亏。互助组有临时互助和常年互助两类,前者一般仅在农忙季节实行简单的换工互助,所以也叫季节互助组,后者则是常年换工互助。有的常年互助组还实行农业和副业的互助相结合,有的还从互助生产的收入中逐步设置一些公有的农具和牲畜,积累了极少量的互助组公有的而不归属于任何互助组的财产。

1953年12月,中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》。决议认为,党在农村中最根本的任务就是教育和促使农民群众逐步联合起来,使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济。决议总结了农业生产合作社的十大优越性,要求各级党委有必要更多地和更好地注意对于发展农业生产合作社的领导,并向各地方下达了发展农业生产合作社的任务指标。决议下达后,全国出现了互助组转农业生产合作社的势头。这一文件的颁布标志着我国农业生产合作社从试验阶段进入正式建设阶段。此后,农业生产合作社的建设逐渐升温。到年底全国农业生产合作社已由1952年底的3600多个,增加到1.4万多个。到1954年春季,农业生产合作社更增加到10万个。

1955年11月,全国人大常委会通过了《农村生产合作社示范章程草案》。章程明确指出初级合作社属于半社会主义性质。其主要特征如下:第一,土地、农具等主要生产资料仍然属于社员个人所有,土地折股入社,耕畜、农具作价入社;入社土地中,已投入农业生产的,均可取得报酬;附属于土地的私有生产设施(如水利设施)亦可通过土地报酬形式得到补偿(或单独补偿);交合作社开垦的社员私有荒地,两三年后可取得土地报酬。土地报酬的数量一般由合作社议定固定的数量,原则上不超过农业劳动的报酬。在土地产量不稳定,难于议定土地报酬的固定数量时,则采取分成报酬的办法或其他办法。社员的其他生产资料,如役畜(耕种用的马、牛、骡、驴等)、大型农具(犁、新式犁、马拉农具、水车、风车、抽水机等)、农业运输工具(车、船等)、成片林木、成群的牧畜等,一般都交由合作社统一使用或经营。

对入社的耕畜采用三种办法:①私有、私养、公用,即社员私有,私养,由合作社租用;②私有、公养、公用,即社员私有,由合作社统一喂养、统一使用,给畜主以适当的报酬;③共有、公养、公用,即由合作社作价收买,转为公共所有。对社员私有的大型农具和运输工具,由合作社租用或折价归社。对社员成片林木,如果园、茶园、桑园、桐山、竹林等,交合作社统一经营,但仍保留私人所有权,由合作社付给合理报酬。对社员大型非农业工具和设备,合作社根据农业生产需要而租用的,付给所有者合理报酬。

合作社对土地、农具等生产资料进行统一管理和使用,农民入社以后,共同占有生产资料,共同参加劳动,入社成员的土地及其他主要生产资料交给合作社统一管理使用。第二,合作社对于社员支付租金。第三,初级农业生产合作社劳动组织的基本形式是生产队。生产队之下多按生产需要再划分若干临时性生产组。有些规模很小的合作社不设生产队,只设生产组。生产队在组织上多为常年固定性的,除了劳动力相对稳定外,牲畜、农具和土地一般也常年固定。社员除参加集体生产劳动外,还可经营家庭副业。家庭副业生产工具、零星树木、畜禽和生活资料等都属于社员私有。第四,合作社每年的收入实行统一分配,扣除当年生产费用外,还要提取一定比例的公积金和公益金。社员消费部分主要实行按劳分配,并对社员入股的土地和尚未公有化的其他生产资料付给报酬。分配次序为:①交纳农业税;②扣除生产费;③提取公积金、公益金;④支付社员土地、林木、牧畜报酬和租种土地的租金;⑤扣除前四顶支出后的剩余部分,按劳动日分配给社员。可见,初级农业生产合作社还不是真正意义上的具有法人地位的合作社,合作社还没实质的财产所有权。第五,初级农业生产合作社的最高管理机关是社员大会。《农业生产合作社示范章程草案》规定:社员大会行使以下职权:①通过和修改合作社章程;②选举和罢免合作社主任、管理委员会委员、监察委员会主任和委员;③决定土地和其他生产资料入社的报酬、股份基金的征集、全年收入的分配;④决定生产计划和预算、各种工作定额和各种工作定额所应得的劳动日、对外签订的重要合同等;⑤审查和批准管理委员会和监察委员会的工作报告;⑥通过新社员入社;⑦决定对社员的重大奖励和处分,决定开除社员;⑧决定合作社的其他重大事务。社员大会选出的管理委员会管理社务,并选出社主任负责日常工作。

1955年7月,毛泽东在省、市、自治区党委书记会上作了《关于农业合作化问题》的报告,10 月,中共中央召开了扩大的七届六中全会,高级农业生产合作社的建设被提了出来,并且很快在全国推广开来。1956年1月23日,毛泽东召集最高国务会议,讨论中共中央提出的《1956年到1967年全国农业发展纲要(草案)》,即“农业发展四十条”,要求:“各省、市、自治区在1956年基本上完成初级形式的农业合作化,达到 85%左右的农户加入农业生产合作社。合作基础较好并且已经办了一批高级社的地区,在1957年基本上完成高级形式的农业合作化。”6月30日,全国人大一届三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》,对高级社的性质、社员资格、土地和主要生产资料、股份基金、劳动组织和劳动报酬、财务管理和收入分配、政治工作、文化福利事业、管理机构等,都做出了明确的规定。

所谓高级合作社,就是完全社会主义的农业生产合作社。

高级农业生产合作社对农民私有化的土地实行无偿转为集体所有。社员土地上附属的塘、井等水利设施,亦随土地转为集体所有。如果这些水利设施是新修的,本主还没有得到利益,由高级农业生产合作社适当偿付本主所费工本。为了满足社员日常生活需要,高级农业生产合作社抽出一部分土地(称“自留地”)分给社员个人种植蔬菜,其数量根据合作社土地资源多少,按家庭人口规定,一般不能超过当地每人平均土地数的5%。入社的大牲畜、大农具和非农业工具有偿转归集体所有。其办法是按当时当地正常价格定价,分期偿还。社员私有的成群牲畜,一般也按当地当时的正常价格作价转为集体所有。

少量零星的树木,仍归社员私有;②幼林和苗圃偿付一定工本费后转归集体所有;③大量的成林的果树,茶树,竹林,桐树,漆树和其他经济林,根据入社后收益的大小,经营的难易和栽培工本费作价,转归集体所有;④成片的树林,根据材积分等作价,转归集体所有。高级农业生产合作社建立初期,生产资金的主要来源是社员入社交纳的股份基金,一般由社员按耕地或劳动力分摊,不记利息,不能随意抽回。资金的另一个重要来源是从每年收入中抽取的公积金和公益金。此外,合作社还鼓励社员向合作社投资,按信用社存款利率付给利息。

初级农业生产合作社与高级农业生产合作社是农业合作社的两个阶段性目标,两者之间的主要区别在于:(1)土地生产资料所有权主体不同。初级社时,土地等主要生产资料基本上还是归农民个人所有,农民通过入股的形式交给集体统一管理。而在高级合作社时期,入社农民的生产资料归集体即合作社所有,农民失去了生产资料的所有权。《高级农业生产合作社示范章程》 第13条有明确规定,入社的农民必须把私有的土地、畜牧、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。(2)取消土地报酬。初级社时期,合作社仍然可以按照入股土地取得报酬。而在高级合作社时期,完全实行多劳多得、按劳分配的原则。并且,高级社实行统一核算,在利益分配上,先向国家交完农业税、公积金等各种费用后剩下的才是按劳分配。至此,真正意义上的集体所有权就已经形成了。

人民公社所有权:成员集体所有的异化

1958年随着国家“一五”计划目标的实现,我国国民经济状况有了非常大的改善,此时此刻的国家和人民都是充满激情兴奋的。在这种特殊的政治、经济背景下,“大跃进”运动和“人民公社化”运动很自然地发生了,最终把农村合作化运动推向高潮。

随着中共中央发布了《中共中央关于把小型的农业合作社合并为大社的意见》,全国各地便掀起并社高潮。8月29日,在北戴河,由于中央政治局制定并通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》,因此仅一个多月的时间,全国就基本上实现了以“一大二公”、“政社合一”为特征的公社化。1958年12月中共八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》显示,全国参加公社的农户在短短几个月的时间里,已达1.2亿多户,占全国总农户的99%以上。人民公社化运动使得农民原先的土地都无偿地归人民公社集体所有,包括原来归农民所有的不超过5%的自留地。

1960年11月,中共中央在《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》中提出了“三级所有,队为基础”的人民公社制度,还规定“允许社员经营少量的自留地和小规模的家庭副业。”这也算是中央开始对原有制度进行反思。1962年9月通过了《农村人民公社工作条例修正草案》,该草案进一步明确指出,生产队是人民公社中的基本核算单位,它实行独立核算,自负盈亏,直接生产,收益,分配等进行组织管理。并且规定自留地一般占生产队耕地面积的5%-7%,归社员家庭使用,长期不变。这样“三级所有,队为基础”的人民公社体制就已形成。这次制度调整把收上去的自留地重新分配给农民,农民对于少量土地又有了自主支配权,因此农民的生产积极性有所提高。但是好景不长,1966 年“文化大革命”社员的自留地又被当作资本主义资本没收了,但农村的“三级所有,队为基础”的基本体制保存了下来,一直延续到 1983 年才被彻底废除。因此,在以后到改革开放前夕,农村基本上都没有在土地制度方面进行新的探索。人民公社化运动是国家由“集体所有制”向“全民所有制”的过渡,在人民公社化运动中,农民的利益受到最严重的削弱。首先,国家可以无偿支配产品,农民生产的利润归公社,成员可能分配取得的整体利益不同程度的减少。其次,公社规模逐渐扩大,成员与非成员边界模糊不清,成员利益更加淡化。

农业合作化时期和人民公社时期,国家建立了农村土地产权集体所有制,应该说当时建立这一制度出发点是美好的,是为了解决土地分散经营的弊端,实现规模经济。但由于本身“集体”这一概念就比较模糊,国家也没有明文规定集体的概念和范畴,几十到几百人都属于集体,那么集体所有制的产权界定就更加模糊。土地产权集体所有制,不论农民劳动多或少,都是平均分配收益,这种完全没有区别对待的“平均化”严重挫伤了农民的积极性,使得原本劳动力强的农民丧失了劳动的积极性。在这样一种土地产权制度安排下,生产效率大幅下降,严重影响农业经济绩效的增长,这是一项效率及其低下的产权制度安排。如果用经济绩效来评价一项制度创新,那么从小土地私有制到土地集体所有制的变迁,严格来说是一次倒退。

1982-2007年:农村集体土地所有权主体的虚化

集体土地所有权制度是我国物权立法中必须面对的重要问题。在2007年物权法未颁布之前,从农民公社时期确立的“三级所有,队为基础”农村集体所有体制,至今仍贯穿于土地立法中,并存在以下明显的弊端:国家与集体所有权权限界限不清、集体土地所有权主体地位虚化、农民个人主体地位虚置等。

一项涉及5省20县的调查问卷第一个问题:你耕种的土地是谁的?作出有效选择的问卷有430份,选“国家的”占60%,“村集体的”占27%,“生产对”的占7%,“个人的”占5%,“其他的”占0.4%。可见认为农村土地归国家所有的占了绝大多数,这反映出国家与集体土地所有权界限不清,那么集体土地所有权主体法律究竟是如何规顶的呢?

《中华人民共和国宪法》第10条规定,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地、自留地和自留山,也属于集体所有。《中华人民共和国民法通则》第74条规定,集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国农村土地承包法》第12条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组发包。从以上法律规定可知,法律基本明确了三类农村土地集体所有权主体,即村内农村集体经济组织或村民小组范围内农民集体、村范围内农民集体、乡镇范围内农民集体。也就是我们前文所说的,人民公社时所确立的“三级所有,队为基础”的农村集体土地三级所有体制贯穿于土地立法中。

但是,法律有规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实施征用。《土地管理法》也规定,国家建设征用土地,被征用单位应当服从国家需要,不得阻挠。总之,农民集体土地所有权是一种受限制的相对财产所有权,上述规定和做法,使集体土地所有权在很大程度上失去了所有权应有的意义,让人不确定对于集体土地所有权的主体究竟是国家还是集体。法律规定虽然规定农民集体所有,但并没有以民事法律主体的形式表现,并不是一种法律承认的民事法律主体形态。因此,按照民法理论,民事主体是一个能够独立享有民事权利和承担民事义务的民事主体,但“农村集体”显然没有这种特征。我国相关法律在规定了农民集体是农村集体土地所有权的主体后,并没有确立一个具体的实体作为农民集体行使所有权的代表机构,使农民集体能够作为所有权主体行使权力。因此导致了农村集体所有权主体的虚化。

由于法律没有明确规定行使农民集体所有权的代表机构,但却又明确规定了经营的管理者;而且,法律也没有对经营管理者的权限予以明确的规范和限制,所以经营管理者权利过分强大,因此使得经营管理者成为了实际上的集体土地所有权的主体。由于经营者和所有者利益存在差异,侵害所有者利益的事情时有发生,总而言之,农民集体所有权主体的虚化,使得农民集体失去了对土地的自决权,集体土地所有权最终无法得到很好的实现。

在农村集体土地所有权主体虚化的情况下,土地集体所有实际上成了乡干部的小团体所有,有的甚至成为个别乡村干部的个人所有。土地所有权主体不明,使得集体所有成了既非法人所有,又非集体成员个人共有的矛盾状态所有。集体成员缺乏对土地的有效介入和控制,集体所有陷入人人所有,又人人没有的状态,集体成员难以形成对土地的主人翁感,从而造成集体土地利用不足与不当使用的后果。

这段时期,我国并没有找到解决所有权主体虚化的具体方法,因此这个时期“农民集体”这个主体并没有得到足够的重视。

结语:农村土地成员集体所有权的复归

2007 年《物权法》第59条规定“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”。该条的进步之处在于不单单是重复之前的集体所有的规定,而是特意增加了“成员”集体所有。正如有的学者所说的,“作为规范财产关系的基本法律,《物权法》试图通过引入“成员权”概念来明确集体所有权的主体”。成员集体所有的引入,强调了了成员作为所有权的主体,将空泛的集体概念予以细化,有利于调动成员参与集体经济组织经营和管理的热情。同时根据王利明教授的观点,成员集体所有,意味着在集体经济组织中,成员和集体都将成为集体土地的所有者,二者是相辅相成,不能因为一个主体的存在而否认了另一个主体的价值。总之,成员集体所有标明了我国的农村土地制度是建立在公有制的基础上,更重要的是,它将抽象的集体所有给细化了,落实到特定集体的成员身上,突出了成员的主体地位和享有的权利,是农村集体土地成员权的权利之基。这对于加强集体土地成员权的学术研究和立法完善意义重大。

从上述农村集体土地成员权的历史由来可知,成员权最终在立法上得以明确经历了一个漫长的过程,从最初的合作组到最终的家庭联产承包制,从此过程中,我们可以得到一些启示,在土地集体所有制下,只有将集体成员利益与土地利益紧密结合,农民才会有较高的积极性。

(作者:365bet官方吧_365bet首业_365b体育在线投注专家、湖南大学法学院院长、教授、博士生导师? ? 屈茂辉

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